lawideaza

ปัจจุบัน ในการบริหารจัดการระบบงบประมาณแผ่นดิน ฝ่ายบริหารได้เปลี่ยนแปลงการบริหารจัดการงบประมาณแผ่นดินโดยเน้นการจัดการงบประมาณแบบมุ่งผลสัมฤทธิ์ตามแผนยุทธศาสตร์และแผนบริหารราชการแผ่นดิน เพื่อให้เป็นไปตามแนวนโยบายแห่งรัฐที่ได้แถลงไว้แก่รัฐสภา ดังนั้น การบริหารจัดการงบประมาณรูปแบบใหม่จึงก่อให้เกิดปัญหาในการบริหารจัดการของรัฐสภา กล่าวคือ ในการเสนอของบประมาณ รัฐสภาจะต้องนำเสนอแผนยุทธศาสตร์และผลสัมฤทธิ์ของการใช้จ่ายงบประมาณ เช่นเดียวกันกับฝ่ายบริหาร แต่ภารกิจของรัฐสภาและภารกิจของฝ่ายบริหารมีความแตกต่างกันในเรื่องของวัตถุประสงค์ของการทำงาน ฝ่ายบริหารย่อมต้องให้ความสำคัญและมุ่งเน้นการบริหารงบประมาณเพื่อตอบสนองการบริหารราชการแผ่นดิน กำหนดกรอบการวางแผนและจัดลำดับความสำคัญเพื่อให้เป็นไปตามผลลัพธ์ที่รัฐบาลต้องการ แต่รัฐสภาเป็นองค์กรที่ทำหน้าที่ในการตรวจสอบฝ่ายบริหาร จึงมีวัตถุประสงค์หรือผลสัมฤทธิ์ของการบรรลุถึงภารกิจที่ได้รับมอบหมายจากรัฐธรรมนูญที่แตกต่างกันกับฝ่ายบริหาร กล่าวคือ รัฐสภาย่อมต้องให้ความสำคัญกับการควบคุมตรวจสอบการใช้อำนาจของฝ่ายบริหารและการตรากฎหมาย เป็นต้น จะเห็นได้ว่าวัตถุประสงค์หรือภารกิจที่ได้รับจากรัฐธรรมนูญของรัฐสภาเป็นสิ่งที่ตรงกันข้ามกันกับการปฏิบัติภารกิจของฝ่ายบริหารอย่างชัดแจ้ง

ปัญหาที่พบคือ รัฐธรรมนูญไม่ได้กำหนดให้รัฐสภาแยกการจัดสรรงบประมาณออกจากการพิจารณาของฝ่ายบริหาร แต่ยังใช้วิธีการของบประมาณจากฝ่ายบริหารโดยอาศัยพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ.2502 ประกอบกับพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. .... ซึ่งการจัดทำงบประมาณดังกล่าว ทำให้เกิดความไม่เป็นอิสระในการบริหารจัดการงบประมาณของรัฐสภา

จากการศึกษาระบบงบประมาณในประเทศสหรัฐอเมริกา พบว่า สภาคองเกรสของสหรัฐอเมริกาจะมีการของบประมาณโดยมีการคำนวณงบประมาณรายจ่ายจากการตั้งงบประมาณในโครงการต่าง ๆ ของสภา ซึ่งโครงการเช่นว่านี้จะแสดงให้เห็นถึงนโยบายต่าง ๆ ที่สภาจะดำเนินการในแต่ละปี โดยในปี ค.ศ.1921 สภาคองเกรสได้ตราพระราชบัญญัติฉบับหนึ่ง ชื่อว่า The Budget and Accounting Act of 1921 ซึ่งพระราชบัญญัตินี้ได้จัดตั้งองค์กรขึ้นองค์กรหนึ่งชื่อว่า The General Accounting Office (GAO) ภารกิจขององค์กรนี้คือ จัดตั้งขึ้นเพื่อตรวจสอบการใช้จ่ายงบประมาณของสภาเพียงอย่างเดียวและเป็นอิสระจากฝ่ายบริหาร

ปี ค.ศ.1974 สภาคองเกรสได้ตราพระราชบัญญัติว่าด้วยวิธีการงบประมาณของรัฐสภา

( the Congressional Budget and Impoundment Control Act) สาระสำคัญของกฎหมายฉบับนี้คือ เป็นกฎหมายที่พัฒนาวิธีการงบประมาณของสภาคองเกรส การวางแผนการใช้จ่ายงบประมาณ ระบบการควบคุมการใช้จ่ายงบประมาณของสภาคองเกรส และยังได้มีการจัดตั้งองค์กรใหม่ขึ้นองค์กรหนึ่ง ชื่อว่า the Congressional Budget Office (CBO) เพื่อทำหน้าที่วิเคราะห์นโยบายและแผน คำนวณงบประมาณและพิจารณางบประมาณรายจ่ายของฝ่ายบริหาร จัดทำบันทึกการใช้จ่ายงบประมาณของคณะกรรมาธิการ ประมาณการค่าใช้จ่ายในการดำเนินการต่าง ๆ ของสภาคองเกรส เป็นต้น

พระราชบัญญัตินี้ได้จัดตั้งคณะกรรมาธิการร่วมกันของทั้งสองสภาเพื่อทำหน้าที่รับผิดชอบในการร่างแผนการใช้จ่ายงบประมาณแผ่นดินและติดตามการใช้จ่ายงบประมาณแผ่นดินของมลรัฐต่าง ๆ ด้วย

จากการศึกษาดังกล่าวข้างต้น ทำให้ผู้เขียนมีความเห็นว่า ถ้าจะมีการพัฒนาประสิทธิภาพของการทำงานขององค์กรที่ทำหน้าที่ในการตรวจสอบฝ่ายบริหารแล้ว จำเป็นที่องค์กรตรวจสอบอำนาจฝ่ายบริหารซึ่งก็คือรัฐสภานั้น ควรมีการจัดตั้งหน่วยงานที่ทำหน้าที่ในการวิเคราะห์และให้ความเห็นเกี่ยวกับการบริหารจัดการงบประมาณเป็นอิสระของตนเอง และนโยบายต่าง ๆ ของรัฐสภาจะเป็นสิ่งที่กำหนดทิศทางการทำงานของรัฐสภา เพื่อให้สามารถทำงานตามภารกิจที่ได้รับมอบหมายจากรัฐธรรมนูญได้อย่างมีประสิทธิภาพได้ดียิ่งขึ้น ควรมีการกำหนดเรื่องความเป็นอิสระของอำนาจหน้าที่ของรัฐสภาในการกำหนดนโยบาย การบริหารงานบุคคล การเงินและการคลังให้มีอำนาจหน้าที่ของตนเองเป็นการเฉพาะ แต่ทั้งนี้จะต้องเป็นไปตามกรอบที่รัฐธรรมนูญและกฎหมายบัญญัติ โดยรัฐธรรมนูญอาจจะกำหนดสาระสำคัญของการจัดสรรสัดส่วนที่รัฐสภาจะได้รับ โดยคำนึงถึงภาระหน้าที่ของรัฐสภาเป็นสำคัญ และการจัดให้มีคณะกรรมการหรือหน่วยงานขึ้นใหม่เพื่อทำหน้าที่ในการพิจารณาความเหมาะสมของการกำหนดวิธีการจัดการงบประมาณรายจ่ายของรัฐสภาเป็นการเฉพาะ แยกเป็นอิสระจากฝ่ายบริหาร โดยได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภา และการกำหนดงบประมาณดังกล่าว จะต้องมีการรายงานให้สาธารณชนทราบด้วย ทั้งนี้ก็ให้รัฐสภาสามารถดำเนินการตามภารกิจที่ได้รับมอบหมายจากรัฐธรรมนูญได้อย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น และดำรงไว้ซึ่งศักดิ์ศรีของการเป็นองค์กรหนึ่งของรัฐธรรมนูญที่ทำหน้าที่ในการตรวจสอบอำนาจรัฐได้อย่างแท้จริง 

ร่างรัฐธรรมนูญเกี่ยวกับความเป็นอิสระของรัฐสภา

มาตรา .... รัฐสภาย่อมมีความเป็นอิสระในการกำหนดนโยบาย การบริหาร การบริหารงานบุคคล การเงินการคลัง และมีอำนาจหน้าที่ของตนเองโดยเฉพาะ ทั้งนี้ให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ โดยคำนึงถึงความเหมาะสมและภาระหน้าที่ที่รัฐธรรมนูญกำหนดเป็นสำคัญ

การจัดสรรงบประมาณ ให้รัฐจัดสรรงบประมาณให้เพียงพอต่อการดำเนินงานของรัฐสภา และจะต้องมีการรายงานการใช้จ่ายงบประมาณแผ่นดินให้สาธารณชนสามารถตรวจสอบได้